Бюджет РФ: сущность и функции в системе госуправления

Государственные и местные (муниципальные) бюджеты составляют центральное звено финансовой системы Российской Федерации. Бюджет – неотъемлемый атрибут государства, основа его суверенитета. Посредством бюджетов формируются денежные фонды государственных и муниципальных образований, обеспечивающие выполнение общезначимых задач и создающие финансовую основу для реализации функций органов государственной власти и местного самоуправления. В материальном выражении бюджет – это централизованный денежный фонд соответствующего уровня, управляемый уполномоченными органами.

Материальное содержание бюджета динамично: изменяются объемы средств, источники доходов, направления расходов. Однако сущность бюджета как экономической категории раскрывается через общественные отношения по концентрации и использованию его средств. Экономически бюджет представляет совокупность денежных отношений, возникающих при образовании, распределении и использовании централизованных фондов для решения общегосударственных и муниципальных задач. В бюджетах аккумулируется значительная часть финансовых ресурсов государства.

Юридически бюджет рассматривается как правовой акт – основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства или муниципального образования. Этот план утверждается соответствующим представительным органом власти и закрепляет права и обязанности участников бюджетных отношений. Законодательство, включая Гражданский кодекс РФ (ст. 214, 215), определяет средства государственного бюджета как часть государственной казны, а средства местного бюджета – как объект муниципальной собственности (часть муниципальной казны). Собственником средств выступает само публично-правовое образование (РФ, субъект РФ, муниципалитет), а органы власти осуществляют распоряжение ими.

Определение бюджета эволюционировало в законодательстве. Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» (1991 г.) фокусировался на финансировании органов власти. Бюджетный кодекс РФ (БК РФ, 1998 г., ст. 6) дал более точную формулировку: бюджет – это форма образования и расходования фонда денежных средств для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Это определение отразило конституционное обособление местного самоуправления от государственной власти.

Роль бюджета заключается в создании финансовой базы для функционирования государства и муниципалитетов, включая содержание государственного аппарата и органов МСУ. Сконцентрированные средства направляются на реализацию государственной социально-экономической политики, обеспечение обороны, безопасности, поддержку отраслей экономики, науки, культуры, социальную защиту населения и выравнивание развития регионов. Бюджет служит мощным инструментом государственного управления и проводником финансовой политики. Местные бюджеты являются основой финансовой самостоятельности МСУ.

Значение бюджета определяется не только объемом аккумулируемых ресурсов (например, расходы федерального бюджета на 1999 г. планировались в 575 млрд руб.), но и его системообразующей ролью: под его влиянием функционируют другие элементы финансовой системы. Бюджет позволяет маневрировать ресурсами, учитывая общественные приоритеты (например, преодоление кризиса 1998 г.). В федеративном государстве он способствует реализации региональной политики (создание единого экономического пространства, выравнивание развития) и национальной политики (развитие всех народов России), а также укреплению международных связей (например, финансирование Союза Белоруссии и России).

Консолидированный бюджет – свод бюджетов всех уровней на определенной территории (ст. 6 БК РФ) – необходим для анализа, прогнозирования и управления. Его введение обусловлено обособленностью бюджетов после 90-х гг., в отличие от прежнего единого государственного бюджета. Различают консолидированный бюджет РФ (федеральный + свод бюджетов субъектов) и консолидированные бюджеты субъектов РФ (бюджет субъекта + свод местных бюджетов). С понятием консолидированного бюджета связано понятие минимального бюджета – расчетного объема доходов нижестоящего бюджета, покрывающего минимально необходимые расходы.

Закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» (1997 г.) и БК РФ (ст. 6) уточнили это понятие, введя термин «минимальная бюджетная обеспеченность». Она определяется как минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении на душу населения, финансируемых из соответствующего бюджета. Эта обеспеченность базируется на минимальных государственных стандартах (МГС) – гарантированном государством минимальном уровне предоставления услуг гражданам бесплатно за счет бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Реализация норм о МГС и минимальной бюджетной обеспеченности критически важна для выполнения государством социальных обязательств (поддержка семьи, материнства, инвалидов, бесплатное здравоохранение, образование).