Финансовый контроль в РФ: виды, органы, функции

Финансовый контроль классифицируется по различным основаниям. По времени проведения выделяют: предварительный (до совершения операций с фондами), текущий (в ходе операций) и последующий (после завершения операций) контроль. Эти виды универсальны для всех контролирующих органов. Предварительный контроль анализирует документы (проекты бюджетов, финансовых планов, смет, кредитных заявок) для предупреждения нарушений финансовой дисциплины. Текущий контроль осуществляется непосредственно при исполнении финансовых обязательств и использовании средств. Последующий контроль выявляет нарушения и определяет меры по их устранению после завершения операций (исполнения бюджета, уплаты налогов).

По обязательности различают обязательный и инициативный финансовый контроль. Обязательный контроль проводится:
а) в силу законодательства (например, контроль представительных органов за исполнением бюджета);
б) по решению компетентных государственных органов (например, проверки налоговых органов). Инициативный контроль осуществляется по решению самих хозяйствующих субъектов.

Другое основание классификации – субъекты контроля:
а) представительные органы государственной власти и местного самоуправления;
б) аппарат Президента РФ;
в) исполнительные органы власти общей компетенции;
г) финансово-кредитные органы;
д) ведомственный и внутрихозяйственный;
е) общественный;
ж) аудиторский контроль.

Конституционный принцип разделения властей определяет ключевую роль контроля представительных органов за исполнительной властью. Конституция РФ и уставы субъектов РФ закрепляют эти полномочия. Государственная Дума утверждает отчет об исполнении федерального бюджета (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Комитеты Совета Федерации и Государственной Думы (например, Комитет по бюджету и финансам ГД) выполняют контрольные функции (ч. 3 ст. 101 Конституции РФ). Для контроля исполнения федерального бюджета создана Счетная палата РФ (ч. 5 ст. 101 Конституции РФ, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»). Состав Счетной палаты назначается палатами Федерального Собрания.

Счетная палата РФ – постоянно действующий орган государственного финансового контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ (ст. 1 ФЗ «О Счетной палате»). Ее задачи включают: контроль исполнения федерального бюджета и внебюджетных фондов; оценку обоснованности проектов бюджетов; финансовую экспертизу законопроектов; анализ отклонений; контроль движения бюджетных средств; информирование Совета Федерации и Государственной Думы. Объект контроля – средства федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, федеральная собственность. Особо контролируются государственный долг, использование иностранных кредитов, государственные кредиты и безвозмездная помощь.

Счетная палата контролирует деятельность Центрального банка РФ и других финансово-кредитных учреждений по обслуживанию бюджета и государственного долга (ст. 16, 19 ФЗ). Она также контролирует поступление средств от управления федеральной собственностью.

Контрольные полномочия распространяются на:
а) государственные органы и учреждения, федеральные внебюджетные фонды;
б) органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании, использующие федеральные средства или собственность;
в) общественные объединения и некоммерческие организации в части использования федеральных ресурсов (ст. 12 ФЗ). Все субъекты обязаны предоставлять Счетной палате необходимую информацию.

Счетная палата проводит ревизии и тематические проверки, информируя Федеральное Собрание. При выявлении уголовно наказуемых нарушений материалы передаются правоохранительным органам. Она направляет представления об устранении нарушений, которые должны быть рассмотрены в срок (20 дней по умолчанию). При грубых нарушениях, наносящих ущерб, выдаются обязательные предписания. При неисполнении предписаний возможно приостановление операций по счетам (с согласия Государственной Думы). Инспекторы Счетной палаты имеют право беспрепятственного доступа, опечатывания помещений и изъятия документов. Счетная палата взаимодействует с другими контрольными органами РФ (ст. 22 ФЗ).

Представительные органы субъектов РФ образуют счетные палаты (или аналоги) для контроля бюджетов субъектов и местных внебюджетных фондов. Эти палаты подотчетны региональным парламентам. Органы местного самоуправления также формируют свои контрольные структуры. Для президентского контроля создано Главное контрольное управление Президента РФ (Указ Президента РФ от 16 марта 1996 г.). Оно контролирует исполнение федеральных законов, указов Президента и поручений федеральными и региональными органами исполнительной власти, подготавливает информацию для Президента РФ.

Главное контрольное управление вправе требовать документы, привлекать специалистов, вносить предложения Президенту РФ. Оно направляет предписания об устранении нарушений, рассматриваемые безотлагательно, и может предлагать привлечение к ответственности должностных лиц. Финансовый контроль также осуществляют полномочные представители Президента РФ в регионах (Положение о полномочном представителе). При необходимости создаются временные органы, например, Временная чрезвычайная комиссия по налоговой и бюджетной дисциплине (Указ Президента РФ от 11 октября 1996 г. № 1428).

Правительство РФ (ст. 114 Конституции РФ, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации») контролирует составление и исполнение федерального бюджета, проводит финансовую, кредитную, денежную политику, осуществляет валютный контроль. Оно руководит деятельностью федеральных министерств (включая финансовые органы) и контролирует органы исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ образует специализированные комиссии (например, по налоговым льготам, доходам от приватизации). Создание комиссий может предписываться законом (например, Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1999 год» ст. 129).

Специализированный финансовый контроль осуществляют: Министерство финансов РФ, Министерство РФ по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная служба по валютному и экспортному контролю. На уровне субъектов РФ и муниципалитетов функции выполняют финансовые управления, казначейства, налоговые службы. Минфин России контролирует целевое использование федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, государственного долга, Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ, страховой надзор, качество аудита (Положение о Министерстве финансов РФ).

Минфин России проводит ревизии и проверки, вправе взыскивать средства, применять санкции (ограничение финансирования), предоставлять отсрочки по налогам. Контрольные полномочия финансовых органов субъектов РФ и муниципалитетов ограничены их бюджетами. В структуре Минфина России действуют Департамент государственного финансового контроля и аудита и Департамент страхового надзора, а также Федеральное казначейство. Территориальные контрольно-ревизионные управления Минфина России (Положение утв. Постановлением Правительства РФ от 6 августа 1998 г. № 886) проводят последующий контроль федеральных средств.

Федеральное казначейство контролирует исполнение федерального бюджета и использование средств государственных внебюджетных фондов, вправе проверять документы, изымать доказательства нарушений, применять санкции (приостановление операций, бесспорное взыскание, штрафы). Налоговые органы (Министерство РФ по налогам и сборам и его подразделения, Закон РФ «О налоговых органах») обеспечивают контроль за соблюдением налогового законодательства. Федеральные органы налоговой полиции также проводят налоговые проверки. Таможенные органы осуществляют контроль в сфере налогообложения и валютный контроль при перемещении товаров.

Государственный страховой надзор (Департамент страхового надзора Минфина России, Закон РФ «Об организации страхового дела») контролирует соблюдение страхового законодательства и платежеспособность страховщиков, включая лицензирование. Банки контролируют соблюдение кассовой дисциплины и валютного законодательства. Центральный банк РФ (Федеральный закон «О Центральном банке») осуществляет надзор за коммерческими банками и контроль за валютным регулированием и денежным обращением.

Ведомственный контроль проводят контрольно-ревизионные подразделения министерств и ведомств (Положение о ведомственном контроле 1981 г.) за подведомственными организациями. Он включает контроль плановых заданий, использования ресурсов, сохранности собственности, бухучета. Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. акцентирует контроль за использованием бюджетных средств. Внутрихозяйственный контроль осуществляется руководством и функциональными службами самих организаций, ключевую роль играет бухгалтерская служба (Федеральный закон «О бухгалтерском учете»). Главный бухгалтер обеспечивает контроль за законностью операций и сохранностью имущества.

Общественный финансовый контроль основан на Конституции РФ (ст. 32, 24) и Федеральном законе «Об общественных объединениях». Граждане, трудовые коллективы, общественные объединения вправе участвовать в контроле, вносить предложения, защищать интересы. Аудиторский финансовый контроль – независимая вневедомственная проверка на основе Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «Об аудиторской деятельности». Аудиторы и аудиторские фирмы (лицензированные) проводят обязательные (по закону) и инициативные проверки бухгалтерской отчетности и финансовых обязательств экономических субъектов. Уклонение от обязательного аудита влечет штрафы. Аудиторы также выполняют поручения правоохранительных и судебных органов.