Бюджетное устройство РФ: система, уровни и фонды

Бюджетное устройство Российской Федерации напрямую определяется ее государственным устройством, закрепленным в Конституции РФ (ст. 1) как федеративное, демократическое, правовое государство с республиканской формой правления. Оно включает республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа – равноправные субъекты РФ.

Исторически понятие определялось Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. как организация бюджетной системы и принципы ее построения. Хотя Бюджетный кодекс РФ (БК РФ) прямо не дает определения "бюджетное устройство", его раздел I части второй, озаглавленный "Бюджетное устройство", регулирует структуру бюджетной системы РФ, правовые формы бюджетов и принципы ее функционирования.

Современная бюджетная система РФ, закрепленная БК РФ (ст. 6, 10), представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве совокупность бюджетов трех уровней:

1. Первый уровень: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов.
2. Второй уровень: бюджеты субъектов РФ (республиканские, краевые, областные, городов федерального значения, автономных областей и округов) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.
3. Третий уровень: местные бюджеты (районные, городские, поселковые и др. муниципальных образований).

БК РФ (ст. 11) устанавливает правовые формы бюджетов: федеральный бюджет и бюджеты гос. внебюджетных фондов утверждаются федеральными законами; бюджеты субъектов РФ и территориальных фондов – законами субъектов РФ; местные бюджеты – правовыми актами представительных органов местного самоуправления или в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

БК РФ содержит ключевые легальные определения:
- Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) (ст. 15): форма образования и расходования средств для задач и функций субъекта РФ.
- Местный бюджет (бюджет муниципального образования) (ст. 16): форма образования и расходования средств для задач и функций местного самоуправления.
- Консолидированный бюджет субъекта РФ: бюджет субъекта РФ плюс свод местных бюджетов на его территории.
- Консолидированный бюджет РФ: федеральный бюджет плюс свод консолидированных бюджетов субъектов РФ. Консолидированные бюджеты используются для аналитики и расчетов.

- Целевой бюджетный фонд (ст. 17): фонд денежных средств в составе бюджета, формируемый за счет целевых доходов или отчислений и используемый по отдельной смете строго по назначению. Пример: в федеральном бюджете на 2000 г. (по соотв. ФЗ) были включены средства 9 целевых фондов (Федеральный дорожный фонд, Экологический фонд, Фонд борьбы с преступностью, Фонд Мин. атомной энергии и др.).

- Государственный внебюджетный фонд (ст. 6, 13): форма образования и расходования денежных средств вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, предназначенная для реализации конституционных прав граждан (пенсии, соц. страхование, мед. помощь, пособия по безработице). В бюджетную систему РФ включаются Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ранее также Государственный фонд занятости населения). Их бюджеты утверждаются как федеральные законы (федеральные фонды) или законы субъектов РФ (территориальные фонды).

Принципы бюджетной системы РФ: правовая основа и содержание по Бюджетному кодексу

До принятия Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) ключевыми принципами бюджетной системы признавались единство, самостоятельность, полнота, реальность и гласность. БК РФ (ст. 28) не только закрепил и детализировал эти принципы, но и ввел новые, сформировав систему из 10 основополагающих принципов:

1. Единства бюджетной системы РФ: Обеспечивается единой правовой базой, денежной системой, формами бюджетной документации, принципами бюджетного процесса, санкциями за нарушения, порядком финансирования расходов и ведения бухгалтерского учета на всех уровнях.

2. Разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ: Заключается в четком закреплении видов доходов (полностью или частично) и расходных полномочий за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

3. Самостоятельности бюджетов: Включает комплекс прав:
- Право законодательных (представительных) органов каждого уровня самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.
- Наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня.
- Законодательное закрепление регулирующих доходов и полномочий по формированию доходов в соответствии с БК РФ и налоговым законодательством.

- Право самостоятельно определять направления расходования средств и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов.
- Недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов, сумм превышения доходов над расходами и экономии по расходам.
- Недопустимость компенсации за счет других бюджетов потерь доходов или дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения бюджета (кроме случаев изменения законодательства).

4. Полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов: Требует обязательного и полного отражения в бюджетах и бюджетах государственных внебюджетных фондов всех доходов, расходов и иных обязательных поступлений, определенных законодательством. Все государственные и муниципальные расходы должны финансироваться за счет средств бюджетной системы. Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по платежам учитываются отдельно (кроме предоставленных в пределах текущего года).

5. Сбалансированности бюджета: Объем запланированных расходов бюджета должен соответствовать суммарному объему его доходов и поступлений из источников финансирования дефицита. Органы власти обязаны стремиться к минимизации размера дефицита.

6. Эффективности и экономности использования бюджетных средств: При составлении и исполнении бюджетов необходимо достигать заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или наилучшего результата с использованием выделенного объема средств.

7. Общего (совокупного) покрытия расходов: Все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита. Запрещается увязка конкретных доходов с конкретными расходами, кроме средств целевых бюджетных фондов и случаев централизации средств из бюджетов других уровней.

8. Гласности: Предусматривает:
- Обязательное опубликование утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении.
- Полноту информации о ходе исполнения бюджетов.
- Открытость процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов для общества и СМИ (включая спорные вопросы).
- Утверждение секретных статей допустимо только в составе федерального бюджета.

10. Достоверности бюджета: Означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

11. Адресности и целевого характера бюджетных средств: Бюджетные средства выделяются конкретным получателям строго на финансирование конкретных целей. Нарушением является любое отступление от адресности или использование средств не на обозначенные цели.