Эволюция политической системы Великобритании в XX веке: партии, парламент, правительство

Демократизация и трансформация партийной системы. Общая демократизация общественной жизни и изменения в социальной структуре Великобритании, наряду с трансформацией Британской империи, привели в Новейшее время к существенной эволюции традиционной системы политических партий. Основой организации парламентских институтов осталась двухпартийная система, но содержание междупартийного противостояния изменилось. Консервативная партия (наследница тори) сохранила статус крупнейшей партии страны, находясь у власти в ключевые периоды, включая Вторую мировую войну под руководством У. Черчилля. К концу XX века партия насчитывала около 2 млн членов, регулярно получая поддержку около 40% избирателей. Ее длительное правление в 1979–1997 гг. (эпоха М. Тэтчер) способствовало экономической стабилизации и росту международного престижа.

Упадок либералов и возвышение лейбористов. Историческая Либеральная партия постепенно утратила роль альтернативы консерваторам. Ее последний значительный подъем пришелся на начало века, связанный с Д. Ллойд-Джорджем (премьер-министр 1916-1922 гг.). Однако к 1920-м годам из-за аморфной позиции партия потеряла массовую поддержку, став к концу века малозначимой. Часть ее членов вместе с отколовшимися социал-демократами сформировала Социал-либеральную партию (1988), выступавшую за парламентские реформы и гражданские свободы. Альтернативу консерваторам с 1920-х гг. составила Лейбористская партия, возникшая в 1906 году от объединения социалистических групп и профсоюзов. Ее идеология, основанная на идеях Фабианского общества, видела путь к социализму через расширение госсектора («общественная собственность на средства производства» с 1918 г., «государство всеобщего благоденствия» в Хартии 1947 г.). Партия выступала за национализацию, прогрессивное налогообложение, опираясь на мощную структуру с коллективным членством тред-юнионов (свыше 6,5 млн к концу века).

Феномен "третьей силы" и укрепление двухпартийности. После Первой мировой войны кратковременно существовало соперничество трех партий (консерваторы, либералы, лейбористы), но затем возобладала традиционная двухпартийность. С 1980-х гг. поддержка двух ведущих партий снизилась (с 90% до 75%), что усилило роль «третьей силы», представленной часто националистическими движениями: Шотландская национальная партия, Партия Уэльса, партии Северной Ирландии. Эпизодический всплеск интереса к либералам (6 млн голосов в 1974 г.) также отражал недовольство традиционными партиями. Социалистические партии марксистского толка, включая Коммунистическую партию Великобритании (1920), не получили широкой поддержки. Обе доминирующие партии неизменно поддерживали существующие государственные институты, будучи конституционными и борясь за парламентское большинство. Ключевым моментом стало закрепление статуса официальной «оппозиции Его Величества» с начала XX века, включая участие в согласовании политики, обсуждении бюджета и выделение специальных дней в парламенте. С 1937 года (Закон о министрах короны) лидер оппозиции стал оплачиваемой государственной должностью, а практика формирования «теневого кабинета» укрепилась как конституционный обычай.

Организационная эволюция партий. До середины XX века основным партийным институтом была парламентская фракция, избиравшая лидера. Во второй половине века лидерство перешло к ежегодным партийным конференциям (Консервативная партия, Лейбористская партия), избиравшим руководящие органы (Центральное бюро, Национальный исполнительный комитет) и утверждавшим лидера. Лейбористы особенно стремились к демократическому контролю над фракцией: в 1970 г. были разработаны правила формирования правительства и введен принцип императивного мандата для депутатов-лейбористов (обязанность следовать предвыборной программе). Другие партии придерживались традиции независимости парламентариев.

Эволюция парламента: палаты и их баланс. Британский парламент сохранил традиционное положение, но эволюционировал в балансе палат и отношениях с правительством. Палата общин сократилась после независимости Ирландии (1922), стабилизировавшись к концу века на 650 депутатах. Депутатство стало профессиональным с 1911 года (жалованье и содержание). Палата лордов, многочисленная (1195 пэров к 1990-м), характеризовалась ростом числа пожизненных пэров (особенно после Закона о пожизненном пэрстве 1958 г.), используемых для усиления позиций правящей партии. Хотя палата оставалась оплотом консерваторов, присутствие лордов было эпизодическим. Закон о пэрстве 1963 г. разрешил отказ от титула для избрания в Палату общин. Главной тенденцией стало возрастание роли Палаты общин благодаря Закону о парламенте 1911 г., отменившему законодательное вето лордов и заменившему его правом отсрочки (сначала на 2 года, затем на 1 год после реформы 1949 г.). С 1945 г. закрепилось правило обязательного утверждения лордами биллей, реализующих предвыборную программу победившей партии.

Демократизация избирательного права и системы. Развитие избирательного права в XX веке шло по пути демократизации. Акт о парламенте 1911 г. сократил срок полномочий Палаты общин до 5 лет. Избирательный закон 1918 г. предоставил права практически всем мужчинам и части женщин (старше 30 лет с имущественным цензом). Равные права для мужчин и женщин были установлены в 1928 году. В 1945 г. ограничения упростились, в 1969 г. избирательный возраст снижен до 18 лет (для пассивного права – 21 год). Избирательная система изжила корпоративное представительство: Закон 1918 г. уравнял выборы в городах и графствах, Закон 1948 г. уничтожил двойные округа и архаизмы. Утвердилась мажоритарная система относительного большинства в одномандатных округах, хотя их населенность варьировалась. Порядок регистрации введен в 1944 г., право голоса для британцев за границей – с 1985 г. Перераспределение округов проводится комиссиями каждые 5-7 лет.

Отношения парламента и правительства: усиление исполнительной власти. Взаимоотношения характеризовались сокращением влияния парламента на текущую деятельность правительства. Вотум недоверия выносился лишь дважды (1924, 1979). Парламент сосредоточился на законодательстве, где доминировали правительственные билли (90% одобрения против 15% у частных). Усилилась практика «спешного» обсуждения и «закрытия прений». В 1967 г. введен институт Парламентского уполномоченного по делам администрации (омбудсмена) для контроля за министерствами в сфере гражданских прав, частично компенсировав снижение парламентского контроля. Рост влияния правительства стал обратной стороной двухпартийной системы, где фокус сместился на поддержку или оппозицию правительству.

Монархия, премьер-министр и структура правительства. Влияние монарха на государственные дела сокращалось, реальные рычаги ограничивались конституционными обычаями, хотя формально выбор премьер-министра оставался его прерогативой. Должность премьер-министра приобрела самостоятельный статус (Закон о министрах короны 1937 г.). Закрепился обычай избрания премьера из Палаты общин. Его полномочия расширились: право инициировать роспуск парламента (монарх следует просьбе), представление к пожизненному пэрству, наградам, формирование правительства. Численность правительства росла (до 90-100 человек к концу века), включая государственных секретарей, министров «без портфеля» (с 1915 г.), государственных министров (заместители, с 1969 г.) и младших министров. Кабинет (20-22 ключевых министра) обладал основными правами по определению политики, руководству аппаратом и координации министерств (доклад 1918 г.), его роль возросла на фоне угасания Тайного совета.

Делегированное законодательство и усиление исполнительной власти. Институт делегированного законодательства (право правительства издавать нормативные акты на основе парламентских законов) приобрел особое значение, закрепив широкие полномочия за правительством. Ключевые законы (Законы об обороне 1914-1915, Закон о чрезвычайных полномочиях 1920 г., акты 1931 г., Закон об обороне 1939 г.) предоставляли правительству чрезвычайные права в сферах безопасности, экономики, имущества. Закон 1946 г. преобразовал делегированное законодательство в постоянный конституционный институт, чьи полномочия в дальнейшем расширялись (например, для борьбы с терроризмом).

Правительственный аппарат и центральная администрация. Важную роль приобрели специальные комитеты при Кабинете (консультативные и постоянные), решения которых оформлялись постановлениями правительства. К 1979 г. существовало 25 постоянных и 130 консультативных комитетов (оборона, бюджет, внешняя политика и др.). Секретариат Кабинета (с 1916 г.) включал специализированные отделы. Центральная администрация разрослась: появились новые министерства (транспорта, здравоохранения, труда и др. в 1916-1919 гг.), к концу века сформировались крупные суперминистерства (окружающей среды, торговли и промышленности). Традиционные ведомства реорганизовывались (объединение Министерства обороны в 1964 г.). Возникли ведомства с регулирующими функциями в национализированных отраслях (Центральное управление энергоснабжения, Аэрокосмическая корпорация и др.), свидетельствуя о росте экономической роли государства. Государственная служба регулировалась законами, обеспечивая независимость чиновников от политической конъюнктуры. Развитие британской государственности в XX веке подтвердило общую тенденцию к усилению исполнительной власти и правительственных институтов при сохранении основ парламентской демократии.