Государственное управление лесным фондом РФ: правовые основы и механизмы регулирования

Государственное управление в сфере использования, воспроизводства и защиты лесов представляет собой неотъемлемую часть регулирования правового режима земель лесного фонда. Под ним понимается деятельность государственных органов, направленная на обеспечение рационального использования, воспроизводства и защиты лесного фонда. Ключевыми субъектами этой деятельности выступают Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и специально уполномоченный орган – Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз) и ее территориальные подразделения (государственные комитеты, министерства и управления лесного хозяйства).

Министерство природных ресурсов РФ (МПР РФ), согласно Положению о Министерстве природных ресурсов РФ*, является федеральным органом исполнительной власти, исполняющим контрольные, разрешительные, регулирующие и иные функции в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. МПР РФ выступает как специально уполномоченный государственный орган в указанных областях, а также в сфере охраны окружающей среды и регулирования использования объектов животного мира. Важнейший принцип – несовместимость управленческих функций с хозяйственной эксплуатацией ресурсов: ни Рослесхоз, ни его подразделения не могут осуществлять заготовку древесины в порядке рубок главного пользования.

*(См.: Постановление Правительства РФ от 19 декабря 1997 г. № 1801 «Об утверждении Положения об использовании, охране, защите лесного фонда и воспроизводстве лесов, ранее находящихся во владении сельскохозяйственных организаций» // СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 121.)*

Регулирование лесных отношений осуществляется по нескольким ключевым направлениям. Первое – установление правового режима лесов и земель лесного фонда, включая распределение по группам лесов и категориям защитности, а также перевод между ними (ст. ст. 55, 60 ЛК РФ). Второе – определение целевого назначения участков через предоставление пользователям на основании лесорубочного билета (ордера), лесного билета, договора концессии или лицензии (ст. ст. 40-42, 81 ЛК РФ).

Концессия лесного участка – это договор, по которому одна сторона (Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти) предоставляет другой стороне (инвестору) право возмездного пользования ресурсами на срок от 1 до 49 лет. Как правило, передаются неосвоенные участки, требующие значительных вложений. Договор концессии заключается по результатам конкурса или аукциона, проводимого Правительством РФ по согласованию с органом власти субъекта РФ, для обеспечения равного доступа.

Лесопользование допустимо только при наличии лесорубочного билета, ордера или лесного билета, выдаваемых на основании договора аренды, договора безвозмездного пользования, договора концессии, протокола лесного аукциона или решения органа власти субъекта РФ. Срок действия – до года или на период конкретных работ. Эти документы строго регламентируют вид, объем и локализацию пользования. Ордер используется для отдельных видов заготовки древесины и второстепенных лесных ресурсов. Деятельность также подлежит лицензированию.

Третье направление – обеспечение реализации прав и обязанностей лесопользователей. Мероприятия включают: а) подбор пользователей через лесные конкурсы (обязательные для концессии, ст. 35 ЛК РФ), проводимые специальной комиссией; б) охрану лесов и введение ограничений (напр., для пожарной безопасности или в ООПТ, ст. 86 ЛК РФ); в) обеспечение свободы законной хозяйственной деятельности (ст. 83 ЛК РФ); г) приостановление/ограничение права пользования при нарушениях (ст. 27 ЛК РФ); д) досрочное прекращение права при систематических нарушениях или невыполнении лесовосстановительных и противопожарных мер (ст. 28 ЛК РФ).

Регулирование базируется на принципах устойчивого развития, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесного фонда и несовместимости управления с рубками главного пользования. Основные функции государственного регулирования:

1. Учет: ведение Государственного учета лесного фонда (ст. 67 ЛК РФ) и Государственного лесного кадастра (ст. 68 ЛК РФ); осуществление мониторинга лесов (ст. 69 ЛК РФ).

2. Планирование: разработка федеральных и региональных программ (ст. 46—47 ЛК РФ); определение расчетной лесосеки; обязательная сертификация лесных ресурсов (древесины на корню и второстепенных ресурсов), организуемая федеральным органом управления лесным хозяйством.

*(См.: Постановление Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. «О минимальных ставках платы за древесину, отпускаемую на корню» // СЗ РФ. 1997. № 40. Ст. 4587.)*

3. Распределение и перераспределение: через переговоры, конкурсы, аренду, концессии (ст. 32-41 ЛК РФ) и досрочное прекращение прав.

4. Лесоустройство: мероприятия по обеспечению рационального использования и ведению хозяйства, включая определение границ участков и организацию территорий (ст. 72-74 ЛК РФ).

*(См.: Постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 135 «О закреплении лесов, расположенных на землях обороны, за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны» // СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 758.)*

5. Контроль: обеспечение соблюдения порядка пользования, правил ведения хозяйства, воспроизводства, охраны и защиты лесов (ст. 76 ЛК РФ).

*(См.: Постановление Правительства РФ от 1 июня 1998 г. № 544 «Об утверждении порядка осуществления федеральной службы лесного хозяйства и ее территориальными органами госконтроля...» //СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2547.)*

6. Охрана прав пользователей: разрешение споров в судах и арбитражных судах (ст. 109 ЛК РФ); применение ответственности за нарушения (административной или уголовной, ст. 110 ЛК РФ).

Методы регулирования включают:
1. Обеспечение порядка правоотношений: а) общий (для прав общего природопользования: проезд, сбор дикоросов); б) специальный (требующий лицензии, лесорубочного билета, договора концессии, ст. 37,42 ЛК РФ). Обеспечивается соблюдением оснований предоставления участков, правил пользования и прекращения прав (ст. 30, 31-34 ЛК РФ).

*(См.: Постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 224 «Об утверждении Положения о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование» // СЗ РФ. 1998. №8, Ст. 964.)*

2. Нормирование лесопользования: установление норм и правил, расчетной лесосеки, правил рубок, лимитов; обоснование возрастов рубок; обеспечение лесовосстановительных работ и финансирования.

3. Обеспечение экологической безопасности: сохранение экологических функций лесов и среды обитания диких животных; охрана от пожаров, незаконных порубок, вредителей и болезней. Нарушители привлекаются к административной или уголовной ответственности (ст. 110 ЛК РФ).