Земельное право России: предмет, специфика отношений и особенности регулирования

а) Предмет земельного права: теоретическое определение. Земельное право представляет собой самостоятельную отрасль российского права. Ее изучение требует понимания специфики предмета и метода правового регулирования. Юристам необходимо точно определять предмет правового регулирования для корректного применения нормативно-правовых актов, будь то Земельный кодекс РФ (ЗК РФ) или нормы гражданского законодательства.

Ошибки в определении предмета ведут к серьезным погрешностям в правоприменительной практике. Сложность возникает из-за тесной связи земельных отношений с иными, особенно гражданско-правовыми, что усилилось после принятия Гражданского кодекса РФ (ГК РФ). Регулирование часто требует комплексного применения норм земельного, гражданского, гражданско-процессуального и финансового права, как, например, при взыскании убытков от изъятия земель или установлении платности землепользования. Имущественные аспекты распоряжения участками регулируются гражданским законодательством, если ЗК РФ не предусмотрено иное.

Российское право структурировано на отрасли, подотрасли, институты и нормы. Отрасль права – крупнейшее подразделение, регулирующее самостоятельный круг волевых отношений, составляющих ее предмет. Земельное право – традиционно обособленная отрасль, представляющая системную совокупность государственно установленных норм. Эти нормы направлены на регулирование общественных отношений по рациональному использованию и сбережению земли как национального богатства.

Ключевой вопрос – выделение круга регулируемых отношений. Земля – первичное, естественное, вечное и саморегулирующееся средство производства, имеющее исключительное значение. Она – основа жизни и требует осознания своей важности для настоящих и будущих поколений. Актуальность изучения предмета земельного права обусловлена его долгосрочной направленностью.

Предметом отрасли права, согласно общей теории права, являются урегулированные нормами общественные отношения. Он служит главным основанием для выделения отрасли, отражая объективную потребность в регламентации конкретного комплекса отношений. Предмет правового регулирования – это сформировавшаяся группа общественных отношений, требующая самостоятельного регулирования. Раскрыть предмет земельного права означает определить содержание и характер всех земельных отношений, сложившихся на базе форм собственности и хозяйствования на земле. Особенности земли как объекта напрямую влияют на специфику отношений, придавая им особую структуру. Из-за уникальности объекта (земли) в предмет земельного права интегрируются элементы административных, имущественных, финансовых и иных отношений.

б) Земельные отношения как предмет земельного права. Предметом земельного права выступает специфический круг общественных отношений по поводу земли – земельные отношения. Это отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами. Они возникают по поводу владения, пользования, распоряжения землями и земельными участками, а также государственного управления ими. Специфика этих отношений определяется уникальными и незаменимыми природными свойствами земли как объекта. Земельные отношения имеют экономическое содержание и регулируются преимущественно нормами земельного права, частично – гражданского законодательства.

Регулирование земельных отношений базируется на сочетании подходов к земле как к природному ресурсу, объекту недвижимости и основному средству производства. Принципами являются: многообразие форм собственности; широкие полномочия субъектов РФ и органов местного самоуправления; равенство участников в защите прав; недопустимость незаконного вмешательства государства; государственное управление землями независимо от форм собственности. Участниками земельных отношений являются Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, юридические лица и граждане РФ. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица участвуют на условиях, установленных ЗК РФ. Объектами земельных отношений являются земельные участки и права на них.

в) Специфика земельных отношений.Предмет правового регулирования земельных отношений характеризуется следующими особенностями:
1. Включает только волевые общественные отношения, зависящие от воли людей (например, работы по повышению плодородия почв). Если восстановление загрязненных земель невозможно немедленно, ЗК РФ допускает их консервацию в порядке, установленном Правительством РФ.

2. Состоит из отношений, которые возможно урегулировать правом. Невозможно обязать создать идеальную среду, так как это зависит от множества факторов. Поэтому ЗК РФ ставит лишь цели, например, улучшение природных ландшафтов.

3. Охватывает отношения, нуждающиеся в правовом регулировании с позиций общества и государства (например, установление нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ в почве).

4. Включает только отношения, регулирование которых допустимо с точки зрения норм международного права и Конституции РФ (недопустимость противоречия международным договорам РФ или превышения полномочий).

5. Состоит из отношений, подпадающих под действие правовых норм. Например, пользователи обязаны повышать плодородие почв, но не обязаны искусственно создавать гумус или специфические режимы почвы – это средства достижения цели.

Таким образом, предметом правового регулирования земельного права являются волевые общественные отношения, которые необходимо, возможно, допустимо и реально урегулировать правом. Предмет делится на фактический (регулируемый действующим законодательством) и потенциальный (требующий правового регулирования из-за пробелов в законе, новизны отношений или иных причин). Для преодоления пробелов Гражданско-процессуальный кодекс РФ (ГПК РФ) (ст. 10) допускает аналогию закона и аналогию права. Однако применение аналогии в земельных отношениях (например, возмещение убытков по аналогии с промышленностью) не всегда учитывает объективные законы природы.

г) Земля как объект: определения и уникальность.Отсутствие четких законодательных определений "земли", "почвы", "земельного пая", "земельного строя" затрудняет определение предмета земельного права. Термин "земля" многозначен: как планета (регулируется международным космическим правом); как среда обитания (предмет экологического права); как поверхностный слой земной коры, покрытый почвенным слоем – территория РФ (ст. 67 Конституции РФ). Непосредственным объектом земельных отношений выступает земельный участок – часть поверхности с установленными границами, площадью, местоположением, правовым статусом, отраженными в государственном кадастре недвижимости (ГКН) и Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН).

Выделение земельного права потребовало законодательного закрепления терминов: часть земельного участка (может стать самостоятельным объектом); земельная доля (условная часть права на участок в общей собственности); земельный пай (стоимостное выражение доли, вносимое в уставный капитал); земельный строй РФ (совокупность отношений на основе форм собственности – частной, государственной, муниципальной – и соответствующих форм владения, пользования, распоряжения). Реформирование усилило потребность в четком понятии "земля". ГОСТ 26640-85 определяет землю как важнейшую часть окружающей природной среды, главное средство производства в сельском и лесном хозяйстве и пространственный базис. Однако это определение, полезное для земельного кадастра, недостаточно для правовых отношений, а статус ГОСТов ограничен. Ведущими критериями для правовых понятий природных объектов являются свойства, требующие особых государственных мер для обеспечения их рационального использования.

д) Особенности земли и правового регулирования. Земля выполняет троякую роль:
1. Экологическая: природный объект, часть природной среды.
2. Экономическая: материальная база производства, источник ресурсов.
3. Социальная: объект собственности. В РФ действует многообразие форм собственности на землю, а земельный фонд делится на категории по целевому назначению.

Уникальные свойства земли (единственное место обитания, невосполнимость, основа жизни) накладывают отпечаток на правовое регулирование:
а) Земля рассматривается как природный объект (биосферная категория) и как экономическая категория (пространственный базис, средство производства). Основными субъектами земельной собственности должны быть граждане РФ.
б) Деятельность относительно земли учитывает интересы не только настоящего, но и будущих поколений. Исторические ошибки (реформы 1861 г., 1990-х гг.) привели к эрозии и деградации почв.
в) Распоряжение землей реализуется через органы местного самоуправления для пресечения преобладания частных интересов над общественными.

Государство осуществляет мониторинг земель (выявление негативных процессов, оценка мер, информационное обеспечение управления) как часть мониторинга окружающей среды. Приняты специализированные законы, например, Федеральный закон "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (16.07.1998), устанавливающий направления деятельности (федеральные программы, учет плодородия, сертификация почв, контроль) и требующий соблюдения экологических требований.

Земля – невосполнимый ресурс с территориальными ограничениями. При рациональном использовании ее плодородие может возрастать. Это подчеркивает особый характер земельных отношений, которые должны регулироваться в первую очередь нормами земельного права (с учетом гражданского права в неурегулированной части). Включение главы 17 в ГК РФ не означает поглощения земельных отношений гражданскими. Ч. 3 ст. 2 ГК РФ исключает из гражданского регулирования земельные отношения, основанные на административном акте или властном подчинении. Конституция РФ (ст. 71, 72) относит гражданское законодательство к ведению РФ, а земельное законодательство – к совместному ведению РФ и субъектов РФ, требуя четкого разграничения сфер регулирования.

Объявление природных ресурсов имуществом в ГК РФ (ст. 130, 214) вызывает критику как противоречащее ст. 9, 36, 42 Конституции РФ о земле как основе жизни и праве на благоприятную среду. Предлагается рассматривать природные ресурсы в обороте на основе публичной собственности, принадлежащей народу. Земельная реформа (многообразие собственности, платность, рынок) изменила характер отношений, но не отменила специфики земли. Земельное право должно использовать понятийный аппарат гражданского права, но отражать природоохранную и социальную функцию земли. Денежная оценка земли (кадастровая, рыночная) не отражает ее истинной ценности и требует государственного регулирования рынка и налогообложения (Закон "О плате за землю"). Ответственность за экологические преступления против земли высока из-за их общественной опасности (Постановление Пленума ВС РФ №14 от 05.11.1998).

Земля как сложный объект находится в сфере регулирования различных отраслей права:
- Государственного (границы, суверенитет, особые режимы для малочисленных народов).
- Административного (система и компетенция органов, ответственность за правонарушения).
- Гражданского (сделки, право собственности, обязательственное право). Споры о соотношении гражданского и земельного права ведутся. Земля – недвижимость особого рода (ст. 130 ГК РФ), требующая особого регулирования, отличного от иного имущества. Предлагается изменить ГК РФ, подчеркнув уникальность земли и изъяв природные ресурсы из сферы чисто гражданского регулирования. Сделки с землей должны подчиняться в первую очередь земельному законодательству.
- Трудового (режим работ, охрана труда в сельском хозяйстве).
- Экологического (земля как компонент экосистемы).
- Аграрного (комплекс отношений в сельском хозяйстве).

Земельным правом регулируются преимущественно отношения: по установлению категорий земель и правового режима, предоставлению и изъятию участков, земельному кадастру, спорам. Земельные отношения имеют имущественное содержание, но земля – имущество особого рода без традиционной стоимости, чья рыночная цена определяется спросом и предложением. Это требует госрегулирования рынка. Земля абсолютно недвижима, что порождает институт соседства (сервитуты) и зависимость судьбы строений от судьбы участка.

Ее природная неоднородность (разные типы почв, плодородие) обуславливает дифференциацию правового режима и необходимость выравнивания условий хозяйствования (льготы при освоении). Почва – особое природное тело с плодородием, формирующееся тысячелетиями (учение В.В. Докучаева). В РФ ярко выражена широтная зональность почв. Ограниченность земли в пространстве требует рациональной эксплуатации: экономного использования территории, нормирования отводов, защиты ценных угодий.

Итоговая характеристика предмета земельного права:
1.Общественные земельные отношения, имеющие экономическое содержание.
2. Специфика отношений обусловлена уникальными природными свойствами земли.
3. Отношения между госорганами, органами МСУ, юридическими и физическими лицами по поводу владения, пользования, распоряжения землей, регулируемые преимущественно земельно-правовыми нормами, а при их отсутствии – гражданским законодательством.

Земельное право – самостоятельная отрасль, регулирующая земельные отношения в РФ с целью закрепления эффективного земельного строя на основе многообразия форм собственности, обеспечивающего рациональное использование и охрану земель, воспроизводство плодородия почв, сохранение окружающей среды и защиту земельных прав.