Эволюция и модернизация налоговой системы РФ: этапы, модели, задачи

На начальном этапе формирования налоговой системы России в условиях рыночных отношений возникла централизованная иерархическая структура налоговых органов с выраженной специализацией по видам налогов. Такая организация стала объективной необходимостью для разработки основ налогового законодательства, методологии его применения и механизмов начисления/взимания сборов. Изначально методология и формы документов были ориентированы исключительно на ручную обработку данных.

В период 1994—1995 годов произошла трансформация организационных структур налоговых органов на районном и региональном уровнях. Произошел отход от узкой специализации; большинство структур стали комбинировать специализацию по видам налогов со специализацией по налоговым функциям. По западным стандартам, система включает систему налоговой администрации и систему организации налоговых органов, тесно взаимосвязанные между собой.

Налоговая администрация определяется как организация работы налоговых органов для исполнения законодательно установленных функций. Ее ключевые компоненты: определение состава функций налогового органа, разработка рабочих процедур для каждой функции, детализация содержания процедур и закрепление функций за структурными подразделениями. К концу 1993 года Госналогслужба России столкнулась с необходимостью модернизации из-за усложнения системы, роста нагрузки на инспекторов и ограничений финансирования.

Основной задачей модернизации стала разработка и внедрение типовых систем налоговой администрации для районного и регионального уровней. Целями являлись: повышение эффективности работы в рамках закона при ограниченных ресурсах; усиление контроля за соблюдением налогового законодательства и модернизация механизмов исчисления/взимания налогов; формирование интегрированной информационной базы; повышение технической оснащенности территориальных органов.

Для достижения целей решались комплексные задачи. Повышение эффективности включало внедрение системы "полного самоначисления" (плательщик сам рассчитывает налог, контроль при проверке), переход на функциональный принцип работы и типовые оргструктуры, внедрение типовых рабочих процедур и технологий, разработку инструкций, обучение персонала, усиление аналитики и отчетности, совершенствование кадровой политики, освобождение от несвойственных функций. Усиление контроля подразумевало формирование "доброжелательной" системы работы с налогоплательщиками, разработку методологии документальных проверок, обеспечение информационного взаимодействия с другими госорганами (таможня, банки, Пенсионный фонд), совершенствование механизмов учета и контроля.

Формирование интегрированной информационной базы требовало разработки современной системы электронной обработки данных, внедрения международных и государственных стандартов информатизации, упорядочивания документооборота, внедрения типовых машиноориентированных документов (декларации, извещения), обеспечения безопасности информационных ресурсов. Повышение технической оснащенности охватывало поставку технических средств, развитие связи и подготовку помещений.

Мировой опыт выделяет три распространенные модели налоговой администрации, основанные на специализации: по видам налоговых функций (возможно с внутренней специализацией по налогам); по отраслям экономики (комбинация специализаций по налогам и функциям); по особым группам налогоплательщиков (распространена в развитых странах с транснациональными корпорациями и естественными монополиями). Существуют и переходные модели. Экономически развитые страны последовательно прошли модели: по видам налогов (до 70-х), по функциям (до 80-х), по сочетанию функций и групп налогоплательщиков. Независимо от модели, ключевая задача — формирование типовых систем налоговой администрации для всех уровней управления.

Модернизация налоговых органов предполагает выделение основных и обеспечивающих видов функциональной деятельности, рассматриваемых как функциональные блоки. Основные виды: общее управление; методическое обеспечение по налогам и функциям; учет и контроль начислений/поступлений; работа с законопослушными налогоплательщиками; выявление нарушений налоговой дисциплины; документальные проверки; контрольно-ревизионная работа; анализ экономической информации и статистическая отчетность; контроль ККТ. Обеспечивающие виды: электронная обработка информации; информационное взаимодействие с внешними организациями; правовое обеспечение; административно-хозяйственное обеспечение; общее делопроизводство; режимное обеспечение. Далее определяются рабочие процедуры для каждой функции и их содержание.

Сегодня мобилизация налогов — ключевое направление экономической политики Правительства РФ. Министерство РФ по налогам и сборам (ныне Федеральная налоговая служба - ФНС России) накопило опыт, достигнув роста собираемости. Однако развитие часто носит локальный характер. Для стабильной системы, обеспечивающей наполнение бюджета и развитие экономики, требуется системное решение всех вопросов. Усиление контроля не даст радикального результата и может усилить противостояние с налогоплательщиком. Необходима новая система сбора налогов, адекватная масштабам российской экономики.

Основой эффективности должна стать сознательная готовность населения к добровольному исполнению закона. Мировой опыт показывает, что налоговая сознательность зависит от восприятия обществом налоговой службы как беспристрастной, профессиональной и эффективной. Генеральная цель совершенствования системы — создание предпосылок для роста эффективности экономики и укрепления доходной части бюджета через формирование справедливой, ясной, стабильной и предсказуемой налоговой системы.