Государственное регулирование земельных отношений в РФ: функции, учет и кадастр

Совершенствование государственного регулирования земельных отношений в России имеет первостепенное значение. Это обусловлено расширением практики деятельности уполномоченных органов и необходимостью эффективного управления ключевым природным ресурсом. Основными функциями данного регулирования являются: учетная, плановая, распределительно-перераспределительная, функция обеспечения надлежащего использования земель, контрольная и охранительная. Содержание этих функций проистекает из правомочий Российского государства, распространяющихся на все земли, независимо от формы собственности.

Учетная функция служит фундаментом для всех остальных функций регулирования. Она подразделяется на экологическую и экономическую составляющие. Экологическая учетная функция реализуется через мониторинг земель – систему наблюдений за состоянием земельного фонда для своевременного выявления и оценки изменений, предупреждения негативных процессов. Мониторинг земель, регламентированный Положением о мониторинге земель в РФ (утв. Постановлением Правительства РФ № 491 от 15.07.1992), является частью мониторинга окружающей среды. Его объект – состояние земель как экологических систем (учет процессов изменения почв, состояния земель населенных пунктов и др.).

Экономическая учетная функция выражается в ведении государственного земельного кадастра (ГЗК) – системы сведений о правовом режиме, распределении по собственникам и пользователям, категориях, качественных характеристиках и ценности земель. Эффективность регулирования напрямую зависит от точности и объективности учета, обеспечиваемого соблюдением ключевых принципов: всеобщность (учет всех земель независимо от категории), системность (целостность подходов, например, подсистемы мониторинга по категориям земель), эффективность (применение современных технологий), достоверность (ответственность руководителей органов ГЗК), непрерывность (текущий учет изменений), единство методики на всей территории РФ, гарантированность обеспечения (финансирование, техническое оснащение), внедрение данных в практику (обязательность применения сведений ГЗК при планировании, изъятии участков, оценке деятельности).

Государственный земельный кадастр, определенный Федеральным законом от 02.01.2000 № 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре", представляет собой систему достоверных сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель. Объектом ГЗК является земельный участок – часть поверхности с описанными границами, включая все, что находится над и под ней (если иное не установлено законом). Ключевые процессы: межевание земельного участка (определение границ на местности) и выделение территориальных зон с особым правовым режимом. Каждому участку присваивается уникальный кадастровый номер (Правила присвоения... утв. Постановлением Правительства РФ № 660 от 06.09.2000).

Основные сведения ГЗК включают кадастровый номер, местоположение, площадь, категорию и разрешенное использование, границы, зарегистрированные права и обременения, экономические и качественные характеристики. Данные ГЗК обязательны для применения при планировании, предоставлении/изъятии участков, сделках, определении платежей, землеустройстве. Ведение ГЗК осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и ее территориальными органами по единой системе за счет бюджетных средств. Важнейшим элементом кадастра является бонитировка почв – качественная оценка их природных свойств по бонитетам (стобалльная система), определяющая потенциальную урожайность.

Для комплексной оценки земли необходима экономическая оценка земель, учитывающая не только природные свойства (бонитет), но и доходность, местоположение (близость к рынкам), выраженная в натуральных и стоимостных показателях (валовой продукт, чистый доход). Это основа для установления платы за землю: земельного налога или арендной платы, а также нормативной цены земли (для выкупа, кредита). Цель платы – стимулировать рациональное использование, охрану и повышение плодородия земель. Ставки налога устанавливаются с учетом кадастровой оценки угодий.

Несмотря на длительную историю (первые положения о земельном кадастре в СССР с 1968-1977 гг.) и значительные научные наработки, создание полноценного, отвечающего рыночным условиям кадастра остается актуальной задачей. Земельная реформа в России с начала 1990-х, установившая многообразие форм собственности и платность землепользования, остро поставила вопрос о совершенствовании кадастра. Точные данные о количестве, качестве и стоимости земель – фундамент для эффективного государственного регулирования земельных отношений, планирования, налогообложения и устойчивого развития территорий. Отсутствие достоверного кадастра, как показывает исторический опыт (включая реформу 1861 года), ведет к социальной напряженности и неэффективному использованию ресурса.